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Resolución del TEAC de 27 de octubre de 2016
Hechos
El interesado interpone reclamación económico-administrativa contra una liquidación por concepto IRPF 2007, solicitando la suspensión de la ejecución. La solicitud de suspensión de ejecución no fue admitida a trámite dictando a continuación la Administración providencia de apremio por la deuda no pagada en periodo voluntario. Contra la providencia de apremio se interpuso recurso de reposición y contra la resolución de inadmisión de la suspensión de la ejecución interpuso el interesado recurso contencioso administrativo concediendo el TSJ de Canarias la suspensión solicitada. Contra el acuerdo desestimatorio del recurso de reposición presentado frente a la providencia de apremio, el interesado interpuso reclamación económica-administrativa ante el TEAR alegando que solicitada la suspensión de un acto en vía judicial, la administración no puede proceder a su ejecución hasta que los tribunales decidan sobre la pretensión cautelar. El TEAC estima la reclamación anulando la providencia de apremio. Contra la misma se interpone recurso de alzada para unificación de doctrina por la Directora del Departamento de la AEAT alegando que la suspensión concedida por el TSJ tiene efectos desde la fecha en que se solicitó, el día 15 de mayo de 2014, fecha posterior a la de la providencia de apremio y que paraliza la actuación administrativa a partir de ese momento, de manera que no se puede dictar ningún acto ejecutivo hasta tanto la suspensión sea levantada y solicita se unifique el criterio en el sentido de declarar que los actos de ejecución dictados una vez inadmitida la solicitud de suspensión en vía económico-administrativa y antes de la interposición de recurso contencioso-administrativo contra el propio acuerdo de inadmisión, con solicitud de suspensión del mismo, son conformes a derecho.
Cuestión controvertida
La cuestión controvertida consiste en determinar si son conformes a Derecho los actos de ejecución dictados una vez inadmitida la solicitud de suspensión en vía económico-administrativa y antes de la interposición de recurso contencioso-administrativo contra el propio acuerdo de inadmisión.
Fundamentación del TEAC
El problema suscitado en el presente recurso extraordinario surge, en definitiva, al enlazar la situación generada en sede económico-administrativa con el proceso judicial porque inadmitida a trámite la suspensión por el tribunal económico-administrativo se recurre esta decisión en vía jurisdiccional. Una vez inadmitida a trámite la solicitud de suspensión sin necesidad de aportar garantías o con dispensa total de las mismas, esta decisión agota al respecto la vía administrativa y el reclamante puede interponer contra ella el oportuno recurso contencioso-administrativo, como efectivamente sucedió en el caso analizado. Se produce así un desdoblamiento del debate procesal pues se queda en el Tribunal Económico-Administrativo la cuestión de fondo y se traslada a un órgano judicial lo concerniente a la admisión a trámite de la suspensión. En este segundo proceso, el recurrente ha solicitado la suspensión de la ejecución del acuerdo por el que se inadmitió a trámite la suspensión solicitada en la vía económico-administrativa, de manera que mientras el órgano judicial decide sobre la procedencia de la inadmisión a trámite de la solicitud de suspensión en vía económico-administrativa se le solicita una medida cautelar jurisdiccional consistente, en definitiva, en anticipar la admisión a trámite de la solicitud de suspensión de la liquidación impugnada.
En este estado de cosas se ha de recordar la doctrina del Tribunal Supremo recogida en diversas sentencias, entre otras, la de 19 de junio de 2008 (Rec. nº 265/04), 12 de marzo de 2009 (Rec. nº 266/04), y 20 de marzo de 2015 (Rec. nº 2426/2013) que atribuye un efecto de suspensión preventiva a la solicitud de suspensión en vía jurisdiccional de la ejecución del acto impugnado. Así, dice la sentencia de 20 de marzo de 2015:
“Dicho lo anterior, en el presente caso, la solicitud de suspensión de ejecución de la liquidación que por Impuesto de Sociedades, del ejercicio 1991, había girado originariamente la Administración, suponía que la misma se considerara preventivamente suspendida, según criterio de la jurisprudencia de esta Sala recogido, entre otras, en las Sentencias de 19 de junio de 2008 (recurso de casación 265/04, F-J- 3º) y 12 de marzo de 2009 (recurso de casación 266/04, F.J. 4º), en las que se dijo que “la suspensión se entiende preventivamente concedida desde que se solicita, aunque sea sin garantía; lo que viene exigido por el artículo 24 de la Constitución y resulta perfectamente coherente con el hecho mismo de que la interposición del recurso deja en suspenso la presunción de validez del acto impugnado en que se fundamenta el carácter inmediato de la ejecución. No se trata de que una vez concedida la suspensión los efectos de ésta se retrotraigan al momento en que se presentó la correspondencia solicitud, sino de que la ejecución no puede iniciarse si hay pendiente una solicitud de suspensión, con o sin garantía”.
En el caso concreto analizado en el presente recurso extraordinario la solicitud de suspensión de la inadmisión a trámite acordada por el órgano económico-administrativo con ocasión del recurso jurisdiccional interpuesto contra ella, determinaría una suspensión provisional de la ejecución del acuerdo de inadmisión hasta tanto el órgano judicial se pronuncie sobre la medida cautelar y cierre la pieza separada de suspensión. Ciertamente, esta doctrina de la suspensión preventiva o provisional del acuerdo impugnado (inadmisión a trámite) no parece que pudiera resultar de aplicación al supuesto de hecho aquí analizado si los actos administrativos de contenido negativo, como lo es el acuerdo de inadmisión a trámite de la solicitud de suspensión de la liquidación, no pudieran en ningún caso ser objeto de suspensión, pues no tendría sentido atribuir un efecto suspensivo provisional o preventivo a una solicitud de suspensión de un acto que en ninguna circunstancia va a poder ser suspendido. Pero la reciente jurisprudencia del Tribunal Supremo no postula la imposibilidad absoluta de suspender un acto administrativo de contenido negativo. Así, por ejemplo, la reciente sentencia del Tribunal Supremo de 26 de enero de 2016 (Rec. nº 582/2015) establece que:
“2.- Ha de compartirse con la recurrente que el criterio actual de la jurisprudencia de esta Sala no se identifica con la imposibilidad general de suspender un acto administrativo de contenido negativo. Por el contrario, aunque la doctrina al respecto puede considerarse fluctuante, un análisis conjunto de los últimos pronunciamientos de la Sala (Cfr. STS de 18 de diciembre de 2012, rec. de cas. 2392/2012) nos lleva a considerar que es el examen individualizado de cada caso el que ha de justificar la procedencia o no de la suspensión. En definitiva, es la naturaleza propia y particularizada de la materia relativa a las medidas cautelares la que impregna las decisiones del Tribunal sobre los actos de contenido negativo”.
En consecuencia, en el caso aquí analizado, cabe aplicar la doctrina del Tribunal Supremo citada y entender que la presentación de la solicitud de suspensión del acuerdo de inadmisión a trámite con ocasión de la interposición del recurso judicial contra él, determinó una suspensión provisional o preventiva de la ejecución de dicho acuerdo hasta tanto el órgano jurisdiccional se pronunciase sobre la medida cautelar, de forma que si éste finalmente la acordaba, el acuerdo de inadmisión a trámite dictado por el Tribunal Económico-Administrativo continuaría suspendido hasta que el órgano judicial se pronunciara sobre la resolución de inadmisión del TEAR impugnada con carácter principal.
De lo anteriormente expuesto se colige que en el supuesto de hecho del presente recurso, la Administración no podría ejecutar la liquidación impugnada mediante el dictado de la providencia de apremio una vez interpuesto el recurso contencioso-administrativo contra la inadmisión a trámite de la solicitud de suspensión de la liquidación y hasta tanto el órgano judicial rechazara la suspensión cautelar de dicha inadmisión o, para el caso de que la admitiera, hasta tanto se pronunciara sobre la conformidad o no a derecho de la resolución de inadmisión a trámite acordada por el TEAR.
Ahora bien, debe señalarse que la providencia de apremio fue dictada y notificada al interesado antes de la interposición del recurso judicial contra la resolución de inadmisión a trámite del TEAR. Así, en efecto, dictada por el TEAR resolución de inadmisión a trámite de la solicitud de suspensión de la liquidación el 7 de abril de 2014 y notificada al interesado y a la AEAT, respectivamente, los días 21 y 29 de abril siguientes, fue dictada la providencia de apremio el 1 de mayo de 2014 y notificada el 12 de mayo siguiente, siendo así que el recurso contencioso-administrativo del interesado contra la resolución de inadmisión a trámite se interpuso el 15 de mayo de 2014.
En la situación descrita podría concluirse que solicitada la suspensión de la ejecución de la liquidación el 18 de marzo de 2014, en período voluntario de pago de la deuda (que vencía el 7 de abril), e inadmitida a trámite por el TEAR, dicha solicitud se tuvo por no presentada en virtud de lo dispuesto en el artículo 46.4 del RGRVA, no produciendo en consecuencia efectos suspensivos, por lo que cuando se notifica al interesado dicha inadmisión a trámite (21 de abril) ya se había iniciado el período ejecutivo siendo posible el dictado de la providencia de apremio (1 de mayo) pues no habiéndose interpuesto aún el recurso contencioso-administrativo contra la inadmisión a trámite con solicitud de suspensión (15 de mayo) que hubiera determinado una suspensión preventiva, no existía causa alguna de suspensión de la ejecución de la liquidación.
Criterio unificado
El TEAC estima el recurso y unificando criterio en el sentido de que son conformes a Derecho los actos de ejecución dictados una vez inadmitida la solicitud de suspensión en vía económico-administrativa y antes de la interposición de recurso contencioso-administrativo contra el propio acuerdo de inadmisión, recurso en el que se podrá solicitar la suspensión que, caso de ser concedida ulteriormente por el órgano jurisdiccional, tendrá efectos desde la fecha en que se solicitó.
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