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En breve:
En este artículo se analiza el nuevo sistema de revalorización de las pensiones y la regulación legal del factor de sostenibilidad que afecta a un elemento de tanta magnitud como la cuantía de la pensión de jubilación.
Sumario:
INTRODUCCIÓN
ANTECEDENTES
REVALORIZACIÓN DE PENSIONES SEGÚN IPC
FACTOR DE SOSTENIBILIDAD Y REVALORIZACIÓN
INFORME DE CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL
INTRODUCCIÓN
Con fecha 1 de enero de 2014 entrará en vigor el nuevo sistema de revalorización de las pensiones que se encuentra en fase avanzada de tramitación parlamentaria y quedará regulado legalmente el factor de sostenibilidad que preveía la Ley 27/2011. La trascendencia y repercusión social y económica de esta nueva modificación del sistema público de pensiones, que afecta a un elemento de tanto calado como la cuantía de la pensión de jubilación, justifica dedicar un artículo de la nueva regulación.
ANTECEDENTES
La Ley 27/2011, de 1 de agosto, sobre actualización, adecuación y modernización del sistema de la Seguridad Social, modificó el régimen jurídico de la pensión de jubilación en aspectos como la edad de acceso, cálculo de la base reguladora y años cotizados necesarios para alcanzar el 100% de la pensión.
En su artículo 8 rubricado Factor de sostenibilidad del sistema de la Seguridad Social se introduce una nueva disposición adicional, la quincuagésima novena, en el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, del siguiente tenor literal: Con el objetivo de mantener la proporcionalidad entre las contribuciones al sistema y las prestaciones esperadas del mismo y garantizar su sostenibilidad, a partir de 2027 los parámetros fundamentales del sistema se revisarán por las diferencias entre la evolución de la esperanza de vida a los 67 años de la población en el año en que se efectúe la revisión y la esperanza de vida a los 67 años en 2027. Dichas revisiones se efectuarán cada 5 años, utilizando a este fin las previsiones realizadas por los organismos oficiales competentes.
No obstante esta previsión del factor de sostenibilidad a partir de 2027, en Consejo de la UE en sus recomendaciones sobre el Programa Nacional de Reformas de España 2012, tras una valoración positiva de la reforma de las pensiones de 2011, recomendaba acelerar la introducción del factor de sostenibilidad. El Plan Nacional de Reformas de España 2013, ya indicaba que se habían iniciado las actuaciones para la regulación normativa del factor de sostenibilidad con la designación de un Comité de Expertos, con fecha de aprobación prevista de la normativa antes del 31 de diciembre.
El Comité de Expertos tenía el mandato de desarrollar un factor de sostenibilidad. El Informe del Comité fue presentado el 7 de junio de 2013, y en él se proponía un factor de sostenibilidad con dos componentes:
a) un Factor de Equidad Intergeneracional de las nuevas pensiones de jubilación (FEI).
b) un Factor de Revalorización Anual de todas las pensiones (FRA).
Según el informe, el Factor de Equidad Intergeneracional (FEI), responde al desarrollo del mandato de la Ley 27/2011 y supone la adecuación de la pensión inicial a la evolución de la esperanza de vida, previéndose su aplicación únicamente a los nuevos pensionistas.
El Factor de Revalorización Anual de todas las pensiones (FRA) pretende una vez asegurado el potencial riesgo de longevidad, asegurar los potenciales riesgos demográficos no asociados a la longevidad, es decir, los asociados a la tasa de dependencia (ratio entre pensionistas y cotizantes), y los riesgos económicos de carácter estructural. El informe proponía utilizar un Factor de Revalorización Anual que se calculase en función del crecimiento de los ingresos, del número de pensiones, del efecto sustitución, así como de la diferencia entre ingresos y gastos del sistema de pensiones a lo largo del ciclo económico.
REVALORIZACIÓN DE PENSIONES SEGÚN IPC
La Ley 24/1997, de 15 de julio, de consolidación y racionalización del sistema de Seguridad Social estableció legalmente la obligación de revalorización automática de las pensiones de la Seguridad Social al comienzo de cada año en función del correspondiente índice de precios al consumo previsto para dicho año dando una nueva redacción al artículo 48 del TRLGSS, que establece que “las pensiones de la Seguridad Social en su modalidad contributiva, incluido el importe de la pensión mínima, serán revalorizadas al comienzo de cada año, en función del correspondiente índice de precios al consumo previsto para dicho año”.
El periodo a tener en cuenta para el cálculo del índice de precios es el comprendido entre noviembre del ejercicio anterior y noviembre del ejercicio económico al que se refiere la revalorización.
Asimismo, se establece un mecanismo de compensación ante las posibles desviaciones que se produzcan cuando el índice acumulado es superior al previsto para revalorizar la pensión, procediéndose en tal caso a abonar una paga compensatoria por el importe de la diferencia antes del 1 de abril del ejercicio posterior.
Dicho mecanismo de revalorización automática anual se ha modificado puntualmente desde 2011 para luchar contra el déficit público y la crisis económica. En el año 2012 y 2013 se estableció que las pensiones contributivas del sistema de Seguridad Social así como las pensiones de Clases Pasivas del Estado se incrementarían en un 1%.
FACTOR DE SOSTENIBILIDAD Y REVALORIZACIÓN
La Ley que estará en vigor antes del 31 de diciembre regula el factor de sostenibilidad ajustando la pensión inicial de jubilación de manera que el importe total que perciba a lo largo de su vida un pensionista que acceda al sistema de pensiones dentro de un cierto número de años, y que previsiblemente tendrá mayor esperanza de vida, sea equivalente al que perciba el que se jubile en un momento anterior. Sustituye también el índice de referencia para la revalorización de las pensiones aplicado desde 1997 para garantizar a medio y largo plazo el equilibrio económico financiero según expresa su exposición de motivos.
La Ley se estructura en dos capítulos, con un total de siete artículos, dos disposiciones adicionales y cinco disposiciones finales.
Se define el Factor de Sostenibilidad como un instrumento que con carácter automático permite vincular el importe de las pensiones de jubilación del sistema de la Seguridad Social a la evolución de la esperanza de vida de los pensionistas.
El Factor de Sostenibilidad se aplicará por una sola vez para la determinación del importe inicial de las nuevas pensiones de jubilación del sistema de la Seguridad Social que se cause a partir del 1 de enero de 2019.
Los elementos de cálculo del Factor de Sostenibilidad serán, por un lado, las tablas de mortalidad de la población pensionista de jubilación del sistema de la Seguridad Social elaboradas por la propia Seguridad Social, y por otro lado, la edad de 67 años como edad de referencia.
El Factor de Sostenibilidad se calcula mediante una fórmula matemática a partir de la variación interanual, en un periodo quinquenal, de la esperanza de vida a los 67 años, tomando como referencia el primer y el último año de dicho periodo quinquenal.
Dicho Factor se aplicará, sin perjuicio del derecho al percibo del complemento por mínimos, conforme a lo que al respecto se establezca en la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado.
El texto da nueva redacción al artículo 48 del TRLGSS, para sustituir la revalorización anual automática de las pensiones, en función del correspondiente IPC previsto para dicho año, por la aplicación a todas las pensiones de la Seguridad Social en su modalidad contributiva del índice de revalorización previsto en la correspondiente LPGE, a determinar mediante la fórmula matemática que expresa.
En ningún caso el resultado obtenido podrá dar lugar a un incremento anual de las pensiones inferior al 0,25% ni superior a la variación porcentual del Índice de Precios de Consumo en el periodo anual anterior a diciembre del año, más 0,25 %. El Proyecto de Presupuestos Generales para 2014 incorpora ya la mínima subida posible para las pensiones, del 0,25%.
Previsiblemente en el texto definitivo se aumentará del 0,25% al 0,50% por aprobarse una enmienda en el Senado en tal sentido.
INFORME DE CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL
La tramitación de la reforma por la forma de llevarla a cabo y por su contenido, no ha estado exenta de polémica y rechazo en diversos ámbitos como el político, sindical y social.
La controversia ha estado presente en la gestación de la norma. Como ejemplo, valgan las reflexiones contenidas en el informe preceptivo por parte del Consejo Económico y Social.
El Consejo Económico y Social (CES), órgano consultivo de la Administración General del Estado en materia socioeconómica y laboral, emitía su dictamen sobre el anteproyecto que se le sometió por el Ministerio en fecha 26 de septiembre de 2013. Dicho informe contiene varios votos particulares pues como expresa el propio informe la singularidad del procedimiento por el que se ha optado esta vez, junto a la premura de los plazos para la emisión de este Dictamen no ha facilitado el ejercicio de reflexión conjunta y el acercamiento de posiciones sobre una norma de la trascendencia de la que nos ocupa.
Entre las justificaciones de las nuevas medidas el CES echaba en falta una diferenciación entre los retos de carácter coyuntural a los que se enfrenta actualmente el Sistema -relacionados fundamentalmente con la caída de la afiliación en el contexto de la crisis económica-, y aquellos otros, de carácter estructural, vinculados al envejecimiento de la población.
A juicio del Consejo la Memoria contempla únicamente algunas variables demográficas con incidencia en la evolución del gasto del sistema, relacionadas con el envejecimiento de la población, variables que desde la última reforma no han sufrido cambios particularmente llamativos. No se hace mención, en cambio, a la evolución de los ingresos, marcada en los años más recientes por el desplome del empleo y, en consecuencia, de la recaudación por cotizaciones sociales, principal factor explicativo del deterioro registrado por el saldo presupuestario del sistema de la Seguridad Social.
Considera el Consejo que en un sistema de carácter eminentemente contributivo como el español, la evolución del empleo y sus características, constituye un factor tanto o más importante que las proyecciones demográficas, cuyo elemento de incertidumbre y su variabilidad, en el caso de la esperanza de vida, por otro lado, no debería obviarse.
El CES mostraba su preocupación por los efectos de la automaticidad de la aplicación de este factor de sostenibilidad, basado exclusivamente en la evolución de la esperanza de vida, y aconsejaba la conveniencia de modular dicha automaticidad combinándola con la evolución de otras variables con incidencia positiva sobre los ingresos, como el empleo, la actividad económica o la participación laboral, como ocurre en otros países de nuestro entorno.
Sobre el índice de revalorización de las pensiones que se introduce ex novo, puesto que no se contemplaba en la Ley 27/2011 ni en el Acuerdo para la reforma y fortalecimiento del sistema público de pensiones, el CES lamentaba que el procedimiento de concepción de una medida de consecuencias tan relevantes para las actuales y futuras generaciones de pensionistas se haya apartado de los cauces específicos por los que han discurrido las principales reformas en el ámbito de la Seguridad Social desde mediados de los noventa, la Comisión del Pacto de Toledo y el diálogo social
El CES entendía que el objetivo expresado por la Recomendación Segunda del Pacto de Toledo no se conseguía con la formulación del índice de revalorización que propone el Anteproyecto para la actualización anual de la cuantía de las pensiones contributivas de la Seguridad Social, basada en la previsión de una serie de variables con incidencia en los gastos e ingresos del sistema, con unos límites máximo y mínimo. Con este índice, que busca ser un mecanismo automático que permita la adecuación de las cuentas públicas del sistema de la Seguridad Social, se produce una pérdida de poder adquisitivo de las pensiones en contextos de crisis como el actual, que en principio no llegaría a recuperarse. Por ello, el CES considera que deberían establecerse medidas que complementen a las reformas proyectadas tendentes a la recuperación del poder adquisitivo cuando las circunstancias lo permitan, en el medio o largo plazo.
A mayor abundamiento, la introducción de este índice podría significar que, aunque las circunstancias económicas evolucionen favorablemente y se vayan obteniendo superávit en los próximos años, difícilmente las revalorizaciones de pensiones superarían el tope mínimo, es decir, el 0,25 por 100, ya que, posiblemente, se neutralicen éstos con los déficit obtenidos anteriormente. Esto daría lugar a una disminución significativa de la pensión en términos reales, el CES aconseja al Gobierno que reconsidere la oportunidad de sustituir la regulación actual del artículo 48 del TRLGG, que garantiza el mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones, a favor del índice de revalorización, que podría conllevar una pérdida de poder adquisitivo de las pensiones.
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